Законопроект будет способствовать разрушению института семьи
Заключение на проект федерального закона
"О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации в целях совершенствования работы по
профилактике социального сиротства, безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних и по развитию семейных
форм воспитания детей, оставшихся без попечения
родителей" [1]
Законопроект предусматривает внесение
изменений в ряд Федеральных законов: от 24 июня 1999 г.
№ 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних", от 6 октября 2003
г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", от 10 декабря
1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации", от 24 апреля 2008 г.
№ 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", от 16 апреля 2001
г. № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях,
оставшихся без попечения родителей", от 8 августа 2001
года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности", а также в Семейный кодекс Российской
Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ и в Трудовой
кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.
№ 197-ФЗ - в целях создания, как следует из
законопроекта и сопроводительных документов к нему,
некоего "управленческого ресурса" ("системы управления
случаем" [2])",
который, по замыслу разработчиков законопроекта, призван
"стать основой функционирования целостной системы защиты
детства в Российской Федерации".
Анализ законопроекта позволяет выявить в
нем существенные недостатки содержательного характера,
обуславливающие правовую и социальную неприемлемость
этого законопроекта.
Одним из таких существенных недостатков
законопроекта является явный дисбаланс в структуре
изменяемых им действующих и вводимых им новых правовых
норм и механизмов - перекос в сторону абсолютного
превалирования введения новых и усиления действующих
репрессивных и контрольных функций органов
исполнительной власти над положениями, защищающими
семьи.
Без закрепления гарантий охраны и защиты
прав и законных интересов ребенка и его семьи от
произвола чиновников этот закон превращается в
инструмент бесконтрольного и безнаказанного
произвольного вторжения во внутренние дела российских
семей, бесконечного их третирования. Причем отсутствие
необходимых гарантий и механизмов обеспечения и защиты
прав и законных интересов ребенка и его семьи в их
взаимоотношениях с органами исполнительной и судебной
власти существенно усугубляется созданием законопроектом
правовой возможности практически бесконтрольного
вторжения некоммерческих организаций в сферу семейных
отношений.
Бесспорно, известны многочисленные
случаи семейного насилия - издевательств, избиений и
даже убийств несовершеннолетних их родителями. С этим
следует бороться, нужна профилактика, но существующих
уголовно-правовых инструментариев для пресечения и
профилактики таких преступлений вполне достаточно. И
наличие таких случаев совершенно не оправдывает
неправомерного (с точки зрения Конституции России и
международного права), произвольного и злонамеренного
вторжения чиновников и, уж тем более, некоммерческих
организаций в благополучные российские семьи,
неправомерного изъятия детей из семей по надуманным
причинам (отсутствие регистрации у матери, невысокий
уровень доходов семьи и т.д.), а таких случаев и без
предлагаемого законопроекта уже фиксируется по всей
стране достаточно большое число.
Предлагаемый законопроект будет
способствовать разрушению института семьи в России,
поскольку создает механизм финансирования за счет
российских налогоплательщиков деятельности большого
числа сомнительных (как минимум, совершенно не очевидно,
что позитивных по своей деятельности) некоммерческих
организаций и существенно разрастающейся, согласно
замыслу разработчиков законопроекта, системы органов
исполнительной власти, которые будут вынуждены для
оправдания собственной необходимости продуцировать
бесконечные скандалы вокруг мнимых нарушений прав
ребенка, например, в случаях применения родителями
умеренных и разумных (вполне в рамках закона)
воспитательных мер в отношении своих детей, в случаях
низкого материального достатка семей, в иных случаях,
совершенно не требующих направленного на разрушение
семьи реагирования. Законопроект стимулирует массовое
воспроизводство и разрастание социального слоя творящих
произвол чиновников и просто неадекватных людей (типа
известного персонажа - Швондера), которые будут видеть
свое важное предназначение в бесконечном "совании носа в
чужие дела", в неправомерном (хотя формально и
обеспеченном законом, проект которого исследуется в
настоящем документе) и систематическом вмешательстве во
внутренние дела семей. Ни одна, даже самая крепкая,
семья не выдержит испытания бесконечным вторжением в ее
внутренние дела каких-то подобного рода совершенно
посторонних личностей, делающих бизнес именно на такой
деятельности.
Законопроект формулирует следующие
"основные принципы осуществления деятельности по защите
прав и интересов детей, нуждающихся в помощи
государства" (предлагаемая пунктом 6 статьи 4
законопроекта новая статья 121.1 Семейного кодекса
Российской Федерации):
"Деятельность по защите прав и интересов
детей, нуждающихся в помощи государства, осуществляется
в соответствии со следующими принципами:
- признание индивидуальности ребенка и его
потребностей;
- признание и обеспечение приоритета
семейного воспитания и (или) устройства детей и его
постоянности;
- признание приоритета интересов ребенка
при рассмотрении любых вопросов, связанных с защитой его
прав и интересов;
- защита ребенка от жестокого обращения,
насилия и эксплуатации;
- планирование деятельности по защите прав
и интересов детей;
- учет возраста, пола, языка, культурной
принадлежности, особенностей личности ребенка,
привязанностей ребенка, а также мнения ребенка и его
родителей (иных законных представителей), когда это не
противоречит интересам ребенка, при планировании мер по
защите прав и интересов ребенка, включая выбор формы
индивидуальной профилактической работы с ребенком в
семье или формы его устройства;
- обеспечение участия родителей (иных
законных представителей) в воспитании ребенка во всех
случаях, когда это не противоречит его интересам;
- соблюдение конфиденциальности информации
о ребенке, о его родителях (иных законных
представителях)".
Нет никаких юридически и фактически
обоснованных аргументов в пользу утверждения о том, что
деятельность по защите прав и интересов детей должна
быть основана исключительно на "признании приоритета
интересов ребенка при рассмотрении любых вопросов,
связанных с защитой его прав и интересов".
Права и законные интересы семьи (как
единого целого, как микросоциума), а также каждого из
членов семьи (родителей, бабушек и дедушек ребенка, его
братьев и сестер, иных родственников) совершенно
проигнорированы в числе принципов, на которых, по
замыслу разработчиков законопроекта, должна строиться
деятельность по защите прав и интересов детей.
Формулировка "приоритет семейного воспитания" ничего не
проясняет и никаких гарантий прав семьи не содержит,
поскольку воспитывать ребенка может и приёмная семья.
Формулировка "обеспечение участия родителей (иных
законных представителей) в воспитании ребенка" стоит в
ряду "принципов" предпоследней, далеко после принципа
"планирование деятельности по защите прав и интересов
детей".
Семья - это основной воспитывающий
ребенка социум, а приоритетные права родителей на
воспитание своих детей в законопроекте подменяются на
всего лишь обеспечение участия родителей в воспитании
ребенка. Законопроектом родители низводятся на один
уровень с какими-то совершенно посторонними личностями,
лезущими во внутренние дела семьи. Причем даже такая
принудительная минимизация роли родителей ребенка ещё
больше ограничивается формулировкой о том, что участие
родителей в воспитании - только тогда, когда "это не
противоречит" интересам ребенка. Кто будет определять
такое противоречие, вполне ясно из законопроекта, -
создаваемые благодаря ему многочисленные чиновничьи
организации и привлекаемые в массовом количестве
некоммерческие организации.
Очевидно, что формулировка предлагаемой
законопроектом новой статьи 121.1 Семейного кодекса
Российской Федерации предусматривает вмешательство
третьих лиц в определение противоречия или, напротив,
непротиворечия мнения родителей ребенка "интересам
ребенка", апеллируя к произвольным и субъективистким
трактовкам ситуации.
Автомобилисты в массовом порядке
сталкиваются сегодня с ситуацией, когда мировые судьи,
грубейшим образом попирая принципы объективности и
состязательности судопроизводства, строят вынесение
решения на позиции: "Оснований не доверять сотруднику
ГУБДД у суда нет". Можно не сомневаться, что в случае
принятия исследуемого законопроекта, семья, попытавшаяся
в судебном порядке оспорить произвол действий
функционера "уполномоченной" некоммерческой организации,
столкнется с подобным: "Оснований не доверять мнению
сотрудницы [такой-то] некоммерческой организации
гражданки Швондер у суда нет".
Отсутствие конкретики в определении
смысла указанного "противоречия" между правами и
законными интересами родителей и детей, отсутствие
предельно четко сформулированных механизмов его
выявления и фиксации, действенных гарантий защиты прав
ребенка и его семьи от произвола при рассмотрении такого
вопроса - всё это подтверждает уверенность относительно
наличия в исследуемом законопроекте двух слоев -
фасадно-рекламного и закрытого, реализующего латентные
цели разработчиков, ясно свидетельствует о
направленности законопроекта на создание условий для
необоснованного вмешательства чиновников и, что еще
более вопиюще, членов неких сомнительных некоммерческих
организаций во внутренние дела семей.
Такой подход является противоправным и
грубейшим образом посягает на приоритетные права
родителей на воспитание своих детей, приоритетные права
семей, закрепленные в целом ряде международных актов о
правах человека.
Так, согласно преамбуле Международной
Конвенции о правах ребенка (принята и открыта для
подписания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25
Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.), именно
"семье как основной ячейке общества и естественной среде
для роста и благополучия всех ее членов, и особенно
детей, должны быть предоставлены необходимые защита и
содействие, с тем чтобы она могла полностью возложить на
себя обязанности в рамках общества". В соответствии с
пунктом 3 статьи 3 указанной Конвенции,
"государства-участники обязуются обеспечить ребенку
такую защиту и заботу, которые необходимы для его
благополучия, принимая во внимание права и обязанности
его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него
ответственность по закону". Пункт 1 статьи 8 указанной
Конвенции определяет, что "государства-участники
обязуются уважать право ребенка на сохранение своей
индивидуальности, включая... семейные связи, как
предусматривается законом, не допуская противозаконного
вмешательства".
Согласно пункту 3 статьи 13
Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах от 16.12.1966 г.: "Участвующие в
настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу
родителей и в соответствующих случаях законных
опекунов... обеспечивать... воспитание своих детей в
соответствии со своими собственными убеждениями". Пункт
4 статьи 18 Международного пакта о гражданских и
политических правах от 16.12.1966: "Участвующие в
настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу
родителей и в соответствующих случаях законных опекунов
обеспечивать... воспитание своих детей в соответствии со
своими собственными убеждениями". Пункт 1 статьи 24
Международного пакта о гражданских и политических
правах: "Каждый ребенок... имеет право на такие меры
защиты, которые требуются в его положении как
малолетнего со стороны его семьи, общества и
государства" (семья на первом месте!).
Согласно Декларации о социальных и
правовых принципах, касающихся защиты и благополучия
детей, особенно при передаче детей на воспитание и их
усыновлении на национальном и международном уровнях
(принята резолюцией 41/85 Генеральной Ассамблеи от 3
декабря 1986 г.), каждое государство должно уделять
первоочередное внимание благополучию семьи и ребенка
(статья 1). Благополучие ребенка зависит от благополучия
семьи (статья 2). Забота о ребенке лежит прежде всего на
его собственных родителях (статья 3). И только в случае,
"если родители не проявляют заботы о своем ребенке или
она является ненадлежащей, то следует рассмотреть вопрос
о заботе о нем со стороны родственников родителей
ребенка, о передаче, ребенка на воспитание в другую
семью или об усыновлении или, в случае необходимости, о
помещении ребенка в специальное учреждение" (статья 4).
Согласно пункту 16 Воззвания
Международной конференцией по правам человека в Тегеране
от 13 мая 1968 г., "родители обладают неотъемлемым
правом свободно и с чувством ответственности определять
число детей и сроки их рождения". Следовательно, ни
государство, ни некоммерческие организации не вправе
определять требования к уровню благосостояния семьи в
зависимости от количества надлежащим образом
воспитываемых в ней детей. Низкий уровень благосостояния
семьи должен являться основанием не для отобрания детей,
а для материальной поддержки этой семьи.
Пункт 21 Венской декларации и Программы
действий (принята 25 июня 1993 г. Всемирной конференцией
по правам человека) подчеркивал, что "для полного и
гармоничного развития личности ребенок должен расти в
условиях семьи, которая в этой связи заслуживает большей
защиты".
В соответствии с частью 2 статьи 38
Конституции Российской Федерации, забота о детях, их
воспитание - равное право и обязанность родителей. Часть
1 статьи 63 Семейного кодекса Российской Федерации
устанавливает, что родители имеют преимущественное право
на воспитание своих детей перед всеми другими лицами.
Убедительным аргументом в пользу оценки
исследуемого законопроекта как противоречащего указанным
выше международным актам является предлагаемое пунктом 5
статьи 4 законопроекта к закреплению в новой редакции
статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации
определение понятия "детей, нуждающимся в помощи
государства": "дети, определенные действующим
законодательством как дети, находящиеся в трудной
жизненной ситуации, в социально-опасном положении, либо
проживающие в семье, находящейся в социально опасном
положении, а также дети, оставшиеся без попечения
родителей, в том числе находящиеся на полном
государственном обеспечении в организации для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
и нуждающиеся в социализации, семейном устройстве либо
семейном воспитании".
Понятие "семьи, находящейся в социально
опасном положении" встречается также в подпункте 1
пункта новой (предлагаемой пунктом 8 статьи 1
законопроекта) статьи 16.1 Федерального закона от 24
июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
Поскольку законопроект не уточняет
содержания понятия "семья, находящаяся в социально
опасном положении", а статья 1 Федерального закона "Об
основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних" от 24.06.1999
№ 120-ФЗ определяет это понятие следующим недостаточно
юридически корректным и содержательно конкретным
образом: "семья, находящаяся в социально опасном
положении, - семья, имеющая детей, находящихся в
социально опасном положении, а также семья, где родители
или иные законные представители несовершеннолетних не
исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению
и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их
поведение либо жестоко обращаются с ними", то фактически
под эту формулировку ("семья, находящаяся в социально
опасном положении") могут быть произвольно, всего лишь
волюнтаристским решением чиновника подведены практически
любые семьи с низким материальным достатком (плюс к тому
- родители в таких семьях вынуждены постоянно и много
работать, а потому, явно, не могут уделять достаточно
времени воспитанию своих детей). Этот вывод обусловлен
также и тем, что пояснительная записка к исследуемому
законопроекту детализирует указанное понятие следующим
образом: "По замыслу законопроекта районные комиссии
являются тем единым органом, в поле зрения которого
должен быть каждый ребенок, находящийся на
подведомственной территории и нуждающийся в помощи
государства: дети из семей с низкими доходами либо
живущие в неприемлемых жилищных условиях".
В рекомендациях, сопровождающих
законопроект, так же говорится: "На учете в районных
комиссия (см. Раздел 1.1.) должен быть каждый ребенок,
нуждающийся в помощи государства, в том числе дети из
семей с низкими доходами, бездомные либо проживающие в
неприемлемых жилищных условиях".
Но что есть "неприемлемые жилищные
условия"?
Исходя из смысла законопроекта и
сопроводительных документов к нему, к "неприемлемым
жилищным условиям" могут быть отнесены "помещения, не
отвечающие установленным для жилых помещений
требованиям". Подпункт 3 пункта 1 статьи 51 Жилищного
кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.
№ 188-ФЗ (с последующими изменениями) определяет такую
ситуацию лишь как основание (в ряду других оснований)
для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях,
предоставляемых по договорам социального найма. А
исследуемый законопроект, исходя из его содержания и
направленности, учитывая также смысл пояснительной
записки, даст основания вторгаться в семью, лишать ее
детей.
В России достаточно велико количество
семей, члены которых впятером-вдесятером вынуждены
проживать в малогабаритных одно- или двухкомнатных
квартирах, а то и в "коммуналках". И это вполне может
быть субъективно оценено чиновниками как "неприемлемые
жилищные условия".
Если семья с детьми проживает в
общежитии, норма предоставления в которых, согласно
пункту 1 статьи 105 Жилищного кодекса РФ, не менее чем
шесть квадратных метров жилой площади на одного
человека, но семье не дают большего помещения, то кто в
этом виноват - сама семья?
Или семья проживает в ветхом здании
(например, барачного типа), каковых по всей стране еще
огромное количество. Комиссиями дом периодически
признается непригодным для проживания, но у местной
администрации нет средств на отселение жителей в новые
или хотя бы приемлемые жилые помещения. И люди годами
живут с риском гибели под обрушившимся зданием. Де-факто
всё это не влечет немедленного их отселения. Но зато, по
смыслу законопроекта, вполне может стать основанием для
вторжения чиновников в семью, даже для отобрания детей.
Про жилища малочисленных северных народов и говорить
нечего, они, по меркам разработчиков законопроекта,
совершенно не будут отвечать требованиям "приемлемости
жилищных условий".
Учитывая сказанное, понятно, что под
определение "дети, нуждающиеся в помощи государства"
может попасть значительное количество детей в России.
Но кто виноват в бедности большого числа
семей и в отсутствии у них нормальных жилищных условий,
в бедности существенной части населения России? По
существу, разработчики законопроекта навязывают
российскому обществу антигуманный принцип: "если ты
беден, тебе нельзя иметь детей". Законопроектом вместо
решения проблем семей предлагается выделять колоссальные
средства на то, чтобы разрушать эти семьи. Совершенно
очевидно, что социально несравненно более полезным эти
средства было бы направить на улучшение жилищных условий
семей, на строительство дешевого жилья, на борьбу с
монопольно высокими ценами в области жилищного
строительства, на стимулирование государством
предоставления банками дешевых ипотечных кредитов семьям
с детьми, нежели на содержание создаваемой армии
чиновников и функционеров вовлекаемых некоммерческих
организаций.
Пункт 3 статьи 1 законопроекта
предлагает дополнить Федеральный закон от 24 июня 1999
г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"
новой статьей 8.2, пункт 2 которой вводит понятие
"договора о социальном патронате". Устанавливается, что
такой договор "заключается на добровольной основе" между
родителями (иными законными представителями) ребенка и
некой "уполномоченной организацией по опеке и
попечительству, осуществляющей сопровождение ребенка и
семьи" в рамках "плана по защите прав ребенка",
утверждаемого районной комиссией по делам
несовершеннолетних и защите их прав. Этот договор
"должен предусматривать взаимные обязательства родителей
(иных законных представителей) и уполномоченной
организации по опеке и попечительству по выполнению
мероприятий, направленных на восстановление семьи,
детско-родительских отношений и соблюдение прав ребенка,
а также основания, условия, виды и сроки оказания
ребенку и семье необходимой помощи и услуг, права и
обязанности сторон, порядок и последствия прекращения
договора".
Какие, в принципе, возможны меры со
стороны некоммерческих организаций по "восстановлению
детско-родительских отношений"? На этот и многие иные
важные вопросы законопроект не дает никаких ответов.
Полагаем, что законопроект умалчивает эти важные моменты
неслучайно.
Пункт 2 статьи 1 законопроекта в
предлагаемом новом абзаце статьи 1 Федерального закона
"Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних" поясняет содержание
обозначенного выше "плана по защите прав ребенка": "план
по защите прав ребенка - межведомственная индивидуальная
программа по защите прав и интересов ребенка,
социально-реабилитационной работы с семьей и
ребенком/детьми, согласованная с родителями (иными
законными представителями), либо программа содействия
семейному устройству или семейному патронатному
воспитанию ребенка, оставшегося без попечения родителей,
утверждаемая постановлением районной (действующей на
территории муниципального района или городского округа -
см. ниже п. 3) статьи 1 данного законопроекта) комиссии
по делам несовершеннолетних и защите их прав, в котором
определяются мероприятия психолого-педагогического и
медико-социального сопровождения и иные действия
программы, органы и учреждения системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних,
ответственные за выполнение программы, процедуры
пошагового планирования и пересмотра решений о ребенке и
мероприятий программы, а также иные необходимые
условия".
Конструкция "план по защите прав
ребенка", сама по себе, является абсурдной и носит
неправовой характер. Планы по борьбе с преступностью,
спускавшиеся в органы внутренних дел, превратились в
т.н. "палочную отчетность", приведшую к известным
проблемам системы МВД. Закрепление в законодательстве
предлагаемого разработчиками законопроекта "плана" будет
противоречить Конституции и приведет к противоположному
результату - к массовым нарушениям прав ребенка и прав
семей.
Совершенно противоправным является
законодательное обременение родителей какими бы то ни
было обязательствами перед какими-либо некоммерческими
негосударственными организациями. На каком основании
какие-то абсолютно посторонние люди получают правомочия
"совать свой нос" в дела семьи? Сама эта идея, в основе
своей, порочна. Родителям нет и не может быть никакого
дела до того, что таковые некоммерческие организации
"уполномочил" какой-то чиновник. Передача государством
функций по защите прав ребенка, по контролю и
сопровождению проблемных семей (или мнимо проблемных
семей) некоммерческим негосударственным организациям
является очень серьезным пороком законопроекта.
Рекомендации, сопровождающие
анализируемый законопроект, указывают, что в качестве
"уполномоченной" некоммерческой организации может
выступать "некоммерческая организация любого подчинения
и формы собственности".
Пункт 8 статьи 1 законопроекта
закрепляет в предлагаемой новой статье 16.1 Федерального
закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних" определение таких
"уполномоченных" организаций: "Уполномоченными
организациями по опеке и попечительству могут быть
лицензированные некоммерческие организации различного
подчинения и формы собственности, включая социально
ориентированные общественные организации и организации
для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, реорганизованные в "Центры по профилактике
сиротства, содействию семейному устройству детей,
оставшихся без попечения родителей, и комплексному
сопровождению семьи и детей"".
Весьма в размытых формулировках описано,
какими конкретно способами эти уполномоченные
организации" будут "сопровождать" семьи и детей (пункт 2
предлагаемой новой статьи 16.1 Федерального закона "Об
основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних"). В частности,
указывается, что эти организации "проводят обследование
условий жизни, воспитания, образования и развития
ребенка, проживающего в семье, находящейся в социально
опасном положении, в трудной жизненной ситуации или
оставшегося без попечения родителей..." (подпункт 1
пункта 2), "запрашивают у государственных органов и иных
учреждений всю необходимую информацию и документы по
вопросам их компетенции, разрабатывают совместно с
родителями (иными законными представителями) проект
плана мероприятий по защите прав ребенка" (подпункт 2
пункта 2).
Конституционные гарантии тайны частной
личной и семейной жизни разработчиками законопроекта
начисто проигнорированы. Любые документы, любая
информация о семье сможет быть отныне доступна
совершенно посторонним лицам. Формулировка "по вопросам
их компетенции" здесь не работает в качестве какого-то
ограничителя, поскольку компетенция этих организаций
законопроектом внятно не определена, да и правовая
обоснованность делегирования ряда государственных
полномочий в обсуждаемой сфере некоммерческим
организациям, сама по себе, является весьма
сомнительной.
Помимо того, указанные организации будут
наделены и следующими полномочиями:
"обеспечивают проведение индивидуальной
профилактической работы и предоставление необходимой
помощи и услуг ребенку, нуждающемуся в помощи
государства, и его семье" (подпункт 4 пункта 2 новой
статьи 16.1 Федерального закона "Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних");
"проводят контрольные обследования
условий жизни, воспитания, образования и развития
ребенка, нуждающегося в помощи государства..." (подпункт
5 пункта 2 новой статьи 16.1 Федерального закона "Об
основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних");
"в пределах своей компетенции
осуществляют защиту прав и законных интересов детей,
нуждающихся в помощи государства" (подпункт 8 пункта 2
новой статьи 16.1 Федерального закона "Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних");
Все эти формулировки настолько размыты и
неконкретны, а указанные полномочия не конкретизированы
механизмами их реализации и не уравновешены действенными
гарантиями охраны и защиты прав семей, что принятие
законопроекта неминуемо повлечет массовые нарушения прав
семей и прав ребенка.
Разработчики законопроекта создают вовсе
не дополнительный государственный контроль над семьей в
интересах семьи, не общественный контроль над семьей,
который и без того уже есть и реализуется через
государственные органы, которым народ и делегировал
соответствующие полномочия, а вводят противоправный (с
конституционной точки зрения) контроль со стороны
определенной совокупности некоммерческих организаций,
которые намерены осуществлять своеобразный бизнес
(получая деньги от государства) на вмешательстве в дела
семей.
Чтобы оправдать свое существование и
потребление бюджетных средств или во исполнение каких-то
собственных частных, не имеющих реально никакого
отношения к правам ребенка, мотивов и интенций (к
примеру, перверсивных, либо же связанных с замыслом и
стремлением свести личные счеты, и проч.) некоммерческие
организации будут массово вторгаться в российские семьи.
Согласно законодательству, семья хотя и обладает
определенным "суверенитетом" от общества и государства,
но она не полностью независима и не изолирована, однако
произвольно вторгаться в семью (без наличия строго
указанных в законе оснований и причин) российским
законодательством и международно-правовыми гарантиями
прав ребенка не дозволено никому. Полагаем, именно этим
и определяется стремление разработчиков законопроекта
закрепить правовые основы для такого (все равно
неправомерного - с точки зрения Конституции России и
норм международного права) вторжения в российские семьи.
В этом смысле, содержащееся в пояснительной записке к
законопроекту утверждение о том, что "законопроект
основан на... положениях законопроекта, подготовленного
Минобрнауки России летом 2007 г. по поручению
Д.А. Медведева, занимавшего тогда пост Заместителя
Председателя Правительства РФ" - представляется
недобросовестным приемом, явной манипуляцией,
предвосхищающей обоснованную критику такого подхода и
направленной на формирование ложного мнения о том, что
будто бы эта критика вступает в противоречие с позицией
Президента России.
Что касается "добровольности" заключения
"договора о социальном патронате", то, учитывая
тенденциозный характер, ряд сомнительных положений и
многочисленные правовые неопределенности законопроекта,
декларируемая добровольность такого договора, как можно
ожидать, останется только на бумаге. Что это за
добровольность, когда семью ставят перед дилеммой: или у
семьи отберут детей (мотивируя тем, что у этой семьи, к
примеру, "неприемлемые жилищные условия", или, другой
пример, православная семья "нарушает права" ребенка,
"навязывая" ему православную культуру
[3]),
либо семье навяжут внешнего управляющего из числа
каких-то совершенно посторонних личностей (нет никаких
гарантий, что психически и нравственно адекватных)?
Содержащаяся в предлагаемом пунктом 3
статьи 3 законопроекта новом пункте 4 статьи 9
Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об
основах социального обслуживания населения в Российской
Федерации" формулировка: "Стандарты, принципы и порядок
социального сопровождения семьи и проживающего в ней
ребенка, критерии постановки уровня "проблемности"
семьи, угрозы безопасности ребенка в семье и нанесения
ему существенного вреда, методические рекомендации по их
использованию, положение о штатных единицах "кураторах
ведения случая", "кураторах семьи", "социальных нянях",
"уличных воспитателей", "воспитателях и специалистах
(социальный педагогов, социальных работников) по
социальному патронату", "наставниках", единые типовые
форм ведения документации специалистов межведомственной,
междисциплинарной команды и методические рекомендации по
их заполнению (форма информационного сообщения, журнал
учета детей, нуждающихся в государственной защите, акт
первичной оценки опасности жизни и здоровью ребенка и
нарушения прав и законных интересов ребенка, акт
обследования условий жизни ребенка, акт психосоциальной
оценки, карта семьи, карта ведения случая, сервисный
план, социальный паспорт семьи и типовая индивидуальная
программа социальной реабилитации семьи, находящейся в
социально-опасном положении, форма учета услуг, в т.ч.
компьютерная версия и т.д.) утверждаются Правительством
Российской Федерации", - еще больше запутывает ситуацию,
выстраивая основу для сложных коррупционных схем и схем
разрушения российских семей.
Чего стоит одна огромная совокупность
названий должностей лиц, которые будут вторгаться в
семьи: "кураторы ведения случая", "кураторы семьи",
"социальные няни", "уличные воспитатели", "воспитатели и
специалисты по социальному патронату", "социальные
педагоги", "наставники"!
А если родители, принимая во внимание
огромнейшее число случаев привлечения педагогов к
уголовной ответственности за педофилию, считают, что
школьных работников их детям вполне достаточно, и
категорически возражают против того, чтобы к их детям
даже близко подходили какие бы то ни было прочие
(сомнительные для них) личности (как бы таковые себя ни
называли)?
Разработчикам законопроекта все это
малоинтересно. Ими предусматриваются даже некие
"специалисты по выявлению случаев семейного и детского
неблагополучия" (пункт 4 статьи 1 законопроекта). Но что
это за "специалисты" и какими способами они будут
выявлять обозначенные "случаи", вновь умалчивается.
Этот же процитированный выше обширный
абзац из законопроекта подтверждает, что создается целый
бюрократический аппарат, целая система документооборота,
обслуживающие систему неправомерного вмешательства в
дела семьи.
Предлагаемый пунктом 4 статьи 3
законопроекта новый пункт 2 статьи 14 Федерального
закона "Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации" предусматривает некие
"реабилитационные услуги", которые будут оказываться в
рамках вышеуказанного "плана". Но услуги не могут
навязываться. А законопроект предусматривает именно
навязывание. Хотя, судя по замыслу разработчиков
законопроекта, речь идет не об оказании услуг семье, а
об оказании услуг государственным органам социального
обеспечения в виде совершения некоммерческими
организациями различного рода манипуляций с семьями.
Абсолютно неправомерным, противоречащим
конституционным гарантиям прав семьи и личных
имущественных прав является содержащееся в пункте 9
статьи 4 законопроекта предложение о закреплении в
Семейном кодексе РФ в пункте 3 предлагаемой новой статьи
155 "Патронатное воспитание" нормы, наделяющей
"уполномоченную" некоммерческую организацию правами
осуществлять обязанности "по защите имущественных прав
ребенка". Эта предлагаемая норма совершенно определенно
носит коррупциогенный характер и создаст основания для
преступных посягательств отдельных некоммерческих
организаций (не уверены, что таковых будет мало) на
имущество несовершеннолетних. Само по себе, это
предложение о создании правовых возможностей для
"охотников за имуществом несовершеннолетних", с точки
зрения Конституции Российской Федерации, Гражданского
кодекса Российской Федерации и Семейного кодекса
Российской Федерации, является совершенно абсурдным и
категорически неприемлемым.
Пункт 2 статьи 4 исследуемого
законопроекта предлагает дополнить статью 69 Семейного
кодекса РФ пунктом 2 следующего содержания: "2. Лишение
родительских прав, освобождение (отстранение) опекуна
или попечителя от исполнения возложенных на них
обязанностей, расторжение договора о приемной семье,
влекущие прекращение законного представительства
подопечного, применяются в качестве крайней меры в
случае, если профилактические меры по сохранению семьи,
осуществляемые в соответствии с планом мероприятий по
защите прав ребенка, не дали результата либо если
родители (иные законные представители) отказались от
осуществления этих мер, и оставление ребенка с
родителями либо законными представителями (одним из них)
является опасным для ребенка и нарушает его права и
интересы".
Какой-то "план", надуманно составленный
совершенно посторонними личностями из организации,
которая, по смыслу законопроекта, будет финансово
существенно заинтересована в умножении числа случаев ее
вторжения в семьи и навязывания им неких "планов
мероприятий по защите прав ребенка", если семья
откажется его выполнять, становится инструментом лишения
семьи детей, развала семьи. Нарушены ли права ребенка в
семьи или нет, каковы мера нарушения и его социальная
опасность и опасность для самого ребенка, имеются ли
вообще и, если да, то каковы негативные последствия
такого нарушения, может определить только суд, но никак
не посторонние личности из сомнительной некоммерческой
организации, изначально созданной для, по существу,
бизнеса на развале семей. То, что эту организацию
наделят некой фиктивной (с конституционной точки зрения)
видимостью полномочий какие-то чиновники, с точки зрения
конституционных и международных гарантий прав человека,
не имеет совершенно никакого значения.
Основной вопрос: какова необходимость и
оправданность всех этих предлагаемых законопроектом мер?
Сегодня существует и активно применяется институт
лишения родительских прав, органы опеки и попечительства
наделены необходимой совокупностью правомочий, вполне
достаточных для активной и эффективной защиты прав
ребенка. Действуют подразделения по делам
несовершеннолетних в системе МВД России. Есть судебные
механизмы защиты прав детей. Нужно совершенствовать эти
институты и инструменты.
Направленность законопроекта именно на
втягивание в решение этих вопросов некоммерческого
сектора, а также на несбалансированное правовыми
ограничениями и закреплением детально прописанных
процедур закрепление неоправданно большого расширения
полномочий чиновников позволяет оценить общую
направленность законопроекта как репрессивную, а сам
законопроект - как в существенной мере коррупциогенный.
Совершенно очевидно, что цель
законопроекта состоит вовсе не во введении
дополнительных регуляторов, гарантий и механизмов защиты
несовершеннолетних, а в создании правовой основы для
массового и масштабного потребления средств бюджетов
различных уровней огромным количеством некоммерческих
организаций, ряд из которых ранее уже отметился в
насаждении в российских школах перверсивых практик, в
систематическом совершении с несовершеннолетними
интеллектуальных форм развратных действий под прикрытием
так называемого "сексуального просвещения" ("полового
воспитания" и т.п. [4]),
включая насильственное навязывание несовершеннолетним
гомосексуализма, детской проституции и т.д. (центр
"Холис" в Екатеринбурге и др.).
Считаем обоснованным отметить, что нет
совершенно никаких гарантий того, что указанные
"уполномоченные некоммерческие организации" не станут
легальным прикрытием для педофилов, религиозных сект или
организованных преступных групп, осуществляющих торговлю
детьми.
Проект федерального закона "О внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации в целях совершенствования работы по
профилактике социального сиротства, безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних и по развитию семейных
форм воспитания детей, оставшихся без попечения
родителей" имеет множество существенных недостатков, в
том числе концептуального и юридического характера,
противоречит Конституции Российской Федерации,
международным актам о правах человека, Семейному кодексу
Российской Федерации, ведет к нарушению прав и законных
интересов семей, прав ребенка, по многим направлениям
прямо способствует обострению социальных проблем.
Игорь Понкин, заместитель председателя
Комиссии по проблемам безопасности, защиты прав ребенка
и других участников образовательного процесса
Общественной палаты по образованию в городе Москве,
доктор юридических наук, профессор кафедры
государственного управления, правового обеспечения
государственной и муниципальной службы Российской
академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации
Русская народная линия - 12.08.2010.
Примечания
1. Текст законопроекта был представлен в составе
пакета материалов, розданных на слушаниях
"Государственная система сопровождения семьи в России",
проведенных 27 апреля 2010 г. Комиссией по социальным
вопросам и демографической политике и Межкомиссионной
рабочей группой по проблемам детства и молодежной
политике Общественной палаты Российской Федерации.
<http://www.oprf.ru/files/sir.doc>.
Далее – проект федерального закона,
законопроект.
2. Так в тексте. – Прим. авт.
3. Такие "претензии" к православным семьям
встречаются все чаще. Достаточно вспомнить
экстремистские высказывания соавтора (вместе с
протодиаконом Андреем Кураевым) внедряемого ныне в
рамках т.н. "эксперимента" учебного пособия "Основы
православной культуры" чл.-корр. РАО А.Я. Данилюка в его
брошюре (Данилюк А.Я. Концепция образовательной
программы "Духовно-нравственная культура" (1-11 класс
общеобразовательной школы). – М., 2007. – 20 с.):
"Преподавание… таких предметов, как "Основы православной
культуры" … формирует разные религиозно-культурные
идентичности, вступающие к тому же в конфликт с научным
мировоззрением школьников, учителей и родителей" (с. 9);
"Политическая элита стоит перед дилеммой: допустить
Церковь в сферу государственно-общественного воспитания,
что приведет к снижению в общественном сознании
ценностей образования, науки, к национально-религиозной
дестабилизации страны и навсегда закроет перед Россией
перспективу вернуть статус великой, державы…" (с. 6);
"Православие … всегда с недоверием относилось к книжной
учености и человеческой мудрости" (с. 5); "Воспитание
новых поколений россиян в православном духе преуменьшит
в их сознании ценности образования и науки" (с. 5).
4. Подробнее см.: Понкин И.В. Половое воспитание
школьников в России. Материалы к оценке ситуации //
Гражданско-правовая, конституционно-правовая и
уголовно-правовая охрана нравственности: Сборник / Отв.
ред. и сост. д.ю.н., проф. М.Н. Кузнецов, д.ю.н. И.В.
Понкин. – М.: Институт государственно-конфессиональных
отношений и права, 2009. – 704 с. – С. 230–334.
См. также пакет иных заключений по этой
теме в указанном здесь сборнике "Гражданско-правовая,
конституционно-правовая и уголовно-правовая охрана
нравственности" (материалы доступны на интернет-сайтах:
www.moral-law.ru и www.state-religion.ru).
|
